Общероссийская общественная организация инвалидов
«Всероссийское ордена Трудового Красного Знамени общество слепых»

Общероссийская общественная
организация инвалидов
«ВСЕРОССИЙСКОЕ ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ОБЩЕСТВО СЛЕПЫХ»

МЫ И ОБЩЕСТВО

КОНВЕНЦИЯ ООН «О ПРАВАХ ИНВАЛИДОВ»:

РИСКИ И НАДЕЖДЫ

1. Предыстория ратификации

Принятие Организацией Объединённых Наций в 2008 г. Конвенции «О правах инвалидов» (далее — Конвенция) вызвало прилив положительных эмоций в сообществе людей с инвалидностью. Международный союз организаций инвалидов даже заявил, что мечта 650 млн. людей с ограниченными возможностями здоровья о равных с другими правах сбылась. Разумеется, это преувеличение. Однако Конвенция даёт шанс немного приблизить «свет в конце тоннеля» и сделать его чуть ярче.

Напомню: на первом заседании Совета по делам инвалидов при Президенте РФ весной 2009 г. Президент Д. Медведев дал поручение Правительству к концу того же года представить Конвенцию для ратификации в Государственную Думу. Однако в Правительстве возобладала точка зрения, согласно которой необходимо сначала внести изменения в действующее законодательство, обеспечивающие реализацию положений Конвенции, и лишь затем её ратифицировать. В итоге за три года практически не было принято федеральных законов, которые можно было бы рассматривать как обеспечивающие имплементацию ещё не ратифицированной Конвенции.

К числу немногих исключений можно отнести Федеральный закон от 14.06.11  № 14-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов обеспечения избирательных прав граждан», призванный гарантировать избирательные права людей с инвалидностью. Однако и этот закон:

во-первых, коснулся исключительно активного избирательного права (права выбирать);

во-вторых,  никак не облегчил реализацию права пассивного (быть избранным). Между тем, из-за проблем с подписью у незрячих кандидатов в депутаты различных уровней, выставлявших свои кандидатуры в качестве независимых, неизменно возникали трудности;

в-третьих, когда в Москве на думских выборах 4 декабря 2011 г. знакомый инвалид по зрению попросил предоставить предусмотренные законом трафареты, ему предложили подождать, утверждая, что этими трафаретами обеспечены лишь два участка на всю столицу.

Что касается практического продвижения в обеспечении доступности для инвалидов государственных и муниципальных учреждений, то некоторое представление на эту тему дают данные, представленные президентскому Совету по делам инвалидов (заседание 22 марта 2012 г.) Министерством образования и науки РФ. Согласно этим данным, лишь 5% учебных заведений федерального ведения считаются полностью обеспечившими доступную среду для инвалидов и около 20% — обеспечившими её частично. Однако следует иметь в виду, что:

1) доступность в данном случае понимается применительно к зданиям и другим объектам социальной инфраструктуры, но не в более широком смысле обеспеченности  необходимыми техническими средствами и кадрами, владеющими специальными языками (жестовый язык, система Брайля и др.);

2) при отнесении учреждений к имеющим доступную среду  в абсолютном большинстве случаев принимаются во внимание потребности колясочников (пандусы, лифты, туалеты), но не других категорий инвалидов. Например, практически нигде не созданы условия доступности для инвалидов по зрению (направляющие дорожки, звуковые маячки, брайлевские обозначения в лифтах и т.п.).     

Правда, в порядке подготовки к ратификации Конвенции в общественные организации инвалидов Минздравсоцразвития был разослан проект Федерального закона  «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов». Однако, во-первых, он содержал лишь очень умеренные предложения в части обеспечения равных возможностей, а некоторые его позиции вызвали критику со стороны сообщества людей с инвалидностью. Во-вторых, принятие закона даже в таком усечённом виде отложили на неопределённый срок.

В итоге спустя почти три года после поручения Д. Медведева было принято правильное, на мой взгляд, решение изменить логику законотворческого процесса: сначала ратифицировать Конвенцию, а затем вносить поправки в законодательство. Однако, как показало обсуждение вопроса на пленарном заседании Госдумы 25 апреля 2012 г., чёткого представления о первоочередных  законодательных новеллах, требуемых ратификацией Конвенции, во власти не сформировалось. Цитирую фрагмент стенограммы пленарного заседания Государственной Думы 25 апреля 2012 г.:

Смолин О.Н.:«Уважаемая Татьяна Алексеевна, уважаемый Михаил Борисович! В пояснительной записке к законопроекту… содержится фраза о том, что российское законодательство в основном соответствует Конвенции, и даётся понять, что особых изменений не требуется. Но уважаемая Татьяна Алексеевна, напротив, говорила о том, что такие изменения предстоят. Думаю, что это правильно. Вопрос: какие изменения, на ваш взгляд, нужно было бы внести в законодательство в первую очередь, в частности, касающиеся обеспечения занятости инвалидов?»

Голикова Т.А.:  «Действительно, изменения в законодательство нужно вносить. Часть изменений — это не глобальные изменения, а часть изменений действительно требуют, ну, если хотите, серьёзной актуализации, в частности, это касается закона «О социальной защите инвалидов...».

Что касается законодательства о занятости, то мы с вами уже принимали необходимые решения. Сейчас мы тоже двигаемся по пути принятия таких решений: готовится соответствующая государственная программа по занятости, куда будет инкорпорировано решение проблем, связанных с занятостью инвалидов, более того, мы планируем, что в 2013 году будут включены специальные нормы в закон о бюджете на 2013 — 2015 годы, касающиеся увеличения занятости инвалидов и существенного облегчения их вступления в трудовую жизнь».

Терентьев М.Б.: «Я думаю, что Конвенция позволит появиться таким законодательным актам, которыми будет заниматься не только Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов, но и другие комитеты — и по транспорту, и по жилищным вопросам. Также положения Конвенции ООН о правах инвалидов будут отражены, реализованы в государственной программе «Доступная среда» и других государственных программах — и в сфере транспортной инфраструктуры, и в сфере образования. А то, что вы отметили — что в заключении Комитета сказано, что не потребуется изменений в законодательство, — здесь надо читать так: Конституция Российской Федерации полностью соответствует Конвенции ООН о правах инвалидов, то есть никаких других прав, новых прав Конвенция не предлагает. Конвенция предлагает механизмы реализации этих прав, о чём я уже сказал, — это включение вопросов интеграции людей с инвалидностью во все государственные программы и в правовом плане во все сферы деятельности, которые есть у нас в обществе».

Как видим, оба ответа не содержали чёткой программы законодательных инициатив. Более того, на президентском Совете по делам инвалидов представители ещё не разделённого Минздравсоцразвития неоднократно высказывали пожелания к другим министерствам более активно вносить предложения по этому вопросу.

В начале 2012 г. информация о том, что логика законотворческого процесса будет изменена, попала в кулуары Государственной Думы. Более того, с предложением ускорить процесс ратификации Конвенции на пленарном заседании Думы выступил заместитель Председателя Комитета по труду, социальной политике и делам ветеранов, паралимпийский чемпион и координатор фракции «Единая Россия» по проблемам инвалидов Михаил Терентьев. Ходили слухи, что Конвенция будет ратифицирована во второй половине февраля — к президентским выборам 4 марта 2012 г. На практике её ратификация  оказалась приуроченной к окончанию президентского срока Д. Медведева. Госдума ратифицировала Конвенцию 25 апреля, Совет Федерации — 27 апреля, а Президент подписал соответствующий закон № 46-ФЗ 3 мая. Как раз в то время, когда в Госдуме фракция КПРФ, Российской союз инвалидов и общественное движение  «Образование — для всех» проводили специальный круглый стол на тему: «Конвенция о правах инвалидов и российское законодательство: что делать?».

Не ставя задачи полного анализа всех статей Конвенции, остановимся на некоторых её положениях, наиболее значимых с точки зрения задач улучшения российского законодательства.

2. Социальный подход к инвалидности: неявная парламентская дискуссия

В Госдуме Конвенцию поддержали все фракции без исключения. За закон о её ратификации было подано 443 голоса при одном воздержавшемся и шестерых  не голосовавших.

Процесс обсуждения Конвенции, на первый взгляд, отличался полным единодушием. Более того, фракции «Единая Россия» и «Справедливая Россия» выделили по пять минут своего времени для обозначения позиций в отношении Конвенции при обсуждении повестки дня. Между тем, не полемизируя друг с другом открыто, депутаты с инвалидностью — представители разных фракций — в неявном виде дискутировали о её содержании и ожидаемых последствиях. Ключевой темой стал так называемый социальный подход к инвалидности.

Напомню: Конвенция не даёт точного определения инвалидности, но содержит именно социальный подход к ней. Согласно документу, инвалидность — это комплекс препятствий «к полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими», возникающий вследствие взаимодействия между физическими, сенсорными, психическими или интеллектуальными нарушениями и различными барьерами среды жизнедеятельности и общественных отношений, которые при отсутствии таких нарушений человек способен преодолеть без специальных мер социальной поддержки.  Причём, согласно Конвенции, понятие инвалидности носит «эволюционирующий характер».

Аналогичным образом к числу инвалидов Конвенция относит лиц с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их «полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими». Иначе говоря, содержание обоих понятий может изменяться с развитием общества, возникновением новых социальных условий, новых форм жизнедеятельности человека и участия его в общественной жизни, новых барьеров среды и общественных отношений,  но всегда связано с нарушениями здоровья.

Выступавшие в Думе депутаты с инвалидностью фактически по-разному оценили перспективы применения социального подхода в России. На взгляд М. Терентьева, такой подход безусловно позитивен уже потому, что позволяет покончить с медицинской концепцией инвалидности.

Терентьев М.Б.:«Конвенция не заявляет о новых правах, она предлагает современный подход к пониманию инвалидности, который не должен опираться только на медицинскую коррекцию. Мы должны в приоритет поставить права человека, не допускать дискриминацию по признаку инвалидности, перейти от пассивной компенсационной политики к поощрению трудовой деятельности и активности, от сегрегации к интеграции, от специального образования ко всем гибким формам обучения людей с инвалидностью».     

Поддержав Конвенцию в целом, гораздо более осторожную позицию сформулировал председатель Всероссийского общества инвалидов, заместитель Председателя думского Комитета по труду,  социальной политике и делам ветеранов А. Ломакин-Румянцев. Вот фрагменты его выступления: «После подписания Конвенции Россией в сентябре 2008 года перед нами — я говорю об общественных организациях инвалидов — встал вопрос: добиваться ли скорейшей ратификации Конвенции или приведения государством в соответствие с ней отечественного законодательства? Надо отдавать себе ясно отчёт, что сама по себе ратификация Конвенции не является панацеей, об этом говорит и опыт многих стран. Вот, например, Украина ратифицировала Конвенцию три года назад, но украинским инвалидам от этого легче не стало, и даже в такой благополучной по нашим меркам стране, как Германия, люди с инвалидностью не спешат петь осанну факту ратификации. Правда, и темы для выражения недовольства в этих странах разные: если на Украине нет, например, доступного для инвалидов общественного транспорта, то в Германии инвалиды жалуются на то, что при посадке в такси приходится прибегать к помощи водителя. А в Норвегии вообще подходят к вопросу ратификации с такой позиции: а не ухудшит ли действующее в стране законодательство настоящая Конвенция? […] 

Сейчас крайне важно, чтобы ратификация Конвенции не привела к разочарованию людей — мол, столько об этой Конвенции говорили, наконец, ратифицировали, а ничего не меняется. Безусловно, нам необходимо внести реальные, а не для галочки изменения в законодательство. Большой законопроект на эту тему готовится, но и в текущей нашей деятельности надо учитывать нормы Конвенции. […]

Важно, на мой взгляд, разработать национальный план реализации Конвенции с конкретными мероприятиями и конкретными сроками хотя бы на десять лет вперёд, тем более что государственная программа «Доступная среда» рассчитана только на период до 2015 года и не охватывает многих крайне важных вопросов. Да и не могут проблемы инвалидов решаться одной программой, все государственные программы должны иметь соответствующие разделы. В программах по развитию здравоохранения и образования, по развитию транспортной системы и градостроительству, по содействию занятости инвалидов — везде практически должны учитываться интересы инвалидов».   

Опасения лидера ВОИ связаны с возможностью  при желании использовать социальный подход к инвалидности в целях свёртывания существующей системы социальных гарантий. Схема может выглядеть следующим образом. Слабовидящему гражданину чиновник от имени государства говорит: мы дали вам очки; барьеры преодолены; значит, инвалидности у вас больше нет. Аналогичная логика возможна в отношении людей с нарушениями опорно-двигательного аппарата и т.п.

Наконец, суть моей позиции, изложенной при обсуждении Конвенции в Думе, состоит в том, что:

- ратификация Конвенции содержит  в себе риски, отмеченные А. Ломакиным-Румянцевым;

- тем не менее, эту ратификацию нужно попытаться использовать в прямо противоположных целях — для радикального улучшения законодательства о социальной защите инвалидов;

- если этого радикального улучшения не произойдёт, надежды людей с инвалидностью, связанные с Конвенцией, сменятся глубоким разочарованием.

Смолин О. Н.: «…говорю сразу, что мы призываем всех ратифицировать сегодня эту Конвенцию. Чудес не будет, но, во-первых, международное право является частью нашего законодательства, и многие инвалиды смогут добиваться защиты своих прав через судебные решения; а во-вторых, и это главное, на наш взгляд, … Конвенция должна стать рычагом для изменения российского законодательства в лучшую сторону. […]

Действительно, Конвенция содержит социальный подход к инвалидности: инвалидность — это барьеры, которые возникают на пути реализации способностей и потребностей человека. Это правда, но не вся. Они, эти барьеры, возникают в связи с тем, что у человека нарушены функции организма. К сожалению, в нашем законодательстве содержатся остатки, я бы сказал, примитивно-трудового подхода к пониманию инвалидности. Напомню, согласно 122-му закону, были приняты решения, когда вся поддержка инвалидов зависела от так называемого ограничения способности к трудовой деятельности. Никто не понимал, правда, что это такое. Этот закон дестимулировал людей в отношении собственной реабилитации и труда. Мои друзья-инвалиды называли этот закон «сиди дома — не гуляй». К сожалению, остатки этого подхода содержатся и сейчас в приказе Минздравсоцразвития № 1013н, где инвалидность связывается с ограничением жизнедеятельности. Объясняю: например, считается, что люди незрячие имеют третью степень утраты способности к ориентации. Но я вам должен сказать, что многие наши люди ходят по Москве, в том числе по метро, с тростью, а теперь успешно осваивают GPS-навигатор, к сожалению, не ГЛОНАСС. Мы полагаем, что нельзя связывать инвалидность с тем, преодолел человек свои ограничения или нет. Нельзя наказывать человека, который преодолел собственные ограничения».

Внимание депутатов Думы я обратил на то, что около года назад нами подготовлена Концепция изменений в отечественное законодательство в связи с ратификацией Конвенции, причём эта концепция опирается на три точки опоры:

1) позитивный отечественный и зарубежный опыт;

2) Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в РФ» в редакции 1995 г.;

3) многочисленные предложения общественных организаций инвалидов. 

В мае 2011 г. на сайте www.smolin.ru была выставлена таблица, в которой сопоставлялись нормы действующего законодательства и предложения, направленные на его совершенствование в связи с принятием Конвенции ООН «О правах инвалидов». 8 июня того же года фракцией КПРФ и Российским союзом инвалидов в Госдуме был проведён специальный круглый стол на эту тему. А в конце ноября того же года сообществу людей с инвалидностью была представлена новая, доработанная версия сравнительной таблицы. Наконец, 3 мая 2012 г., уже после ратификации Конвенции Парламентом, проведён новый круглый стол. На нём повторно обсуждалась доработанная версия предложений к законодательству, которые следовало бы внести в порядке имплементации в него норм Конвенции ООН «О правах инвалидов».

Сопоставляя современное российское законодательство и наши предложения, необходимо подчеркнуть, что ключевое различие между ними в понимании инвалидности состоит в следующем.

В действующем законодательстве во всех исходных определениях инвалидности в разной степени присутствуют не только нарушения функций организма, но и ограничения жизнедеятельности. Однако, на наш взгляд, определять инвалидность через нарушения жизнедеятельности неверно.

Во-первых, ограничения жизнедеятельности — не причина инвалидности, но её следствие. Человек не потому инвалид, что ограничена его жизнедеятельность; наоборот, его жизнедеятельность ограничена именно потому, что он — инвалид.

 Во-вторых, степень ограничения жизнедеятельности плохо поддаётся объективному определению. В своё время мы показали это на примере ограничения способности к трудовой деятельности и, в конце концов, были услышаны в Минздравсоцразвития. В настоящее время нелепая система оказания социальной поддержки инвалиду в зависимости от степени утраты трудоспособности отменена. Однако в других областях аналогичная ситуация сохраняется.

В-третьих, как и в случае с ограничением способности к трудовой деятельности, такой подход дестимулирует человека в отношении его собственной реабилитации. Достижения в этой области угрожают инвалиду потерей средств к существованию — лишением пенсии, уменьшением гарантий социальной защиты и т.п.

В противоположность этому и в соответствии с Конвенцией о правах инвалидов мы предлагаем закрепить в законодательстве так называемый социальный подход к инвалидности, определяя её как социальные барьеры в формировании, развитии и реализации способностей и потребностей человека. При этом эти социальные барьеры мы связываем именно с нарушениями или утратой функций организма. Такие нарушения поддаются объективному измерению медицинскими методами. Если же человек преодолевает вызванные нарушением функций организма ограничения жизнедеятельности, государство должно это приветствовать, но никак не «наказывать».

В этой связи весьма важным по смыслу и содержанию являются предложения нашей концепции (пп.12, 13), касающиеся механизмов получения инвалидом индивидуальной программы реабилитации (ИПР). Как всем известно, по действующему законодательству инвалид должен получить ИПР лично на основе переосвидетельствования. В противном случае ему не будут предоставлены  технические средства реабилитации и реабилитационные услуги. Этим положением возмущаются все:

сами инвалиды, которые вынуждены тратить колоссальные силы и время;

врачи, которые выполняют бессмысленную работу вместо того, чтобы принимать действительно нуждающихся пациентов. 

После обсуждений на нескольких круглых столах мы не решились принять радикальное предложение о ликвидации системы медико-социальной экспертизы (МСЭ) как особого института, которое было сделано некоторыми участниками. Предлагается более мягкий вариант: чтобы инвалид по его желанию мог получить ИПР без переосвидетельствования, в т.ч. через своего представителя, по документам, которые он представит либо которые находятся в медико-социальной экспертизе. Среди прочего это означает экономию сил и времени инвалидов и медиков, а также экономию государственных средств.

Олег Смолин,

первый зампред Комитета Госдумы по образованию и науке,

вице-президент ВОС

Продолжение читайте в следующем номере.


Плодотворная встреча

7 ноября состоялась рабочая поездка вице-президента ВОС В.С. Вшивцева в Тверскую область с целью изучения опыта работы РО ВОС по взаимодействию с органами государственной власти в реализации программы «Доступная среда» и обеспечению инвалидов по зрению современными рабочими местами. После посещения правления Тверской РО, где вице-президент ознакомился с реальным состоянием дел, о котором его проинформировал председатель РО А.Б. Трегуб, состоялась встреча с губернатором области А.В. Шевелёвым. В ходе встречи Владимир Сергеевич поблагодарил губернатора за то внимание, которое в регионе уделяется вопросу занятости инвалидов по зрению. Сейчас в области действуют три специализированных предприятия, где трудятся незрячие: в Вышнем Волочке, Твери и Торжке. На протяжении нескольких лет реализуется программа поддержки этих производств, направленная на создание, сохранение и модернизацию рабочих мест. Тверская область является одним из лидеров в осуществлении государственной программы «Доступная среда», призванной создать благоприятные условия для инвалидов в здравоохранении, культуре, транспорте, спорте, образовании и других.

«Реализация такой программы в  области — это уже большой успех, — отметил Владимир Вшивцев. — Свои положительные плоды принесло и активное участие в этом процессе общественных объединений. Нельзя сделать всё и сразу. Думаю, что это только начало большой работы по созданию комфортных условий жизни для инвалидов в регионе».

В заключение встречи губернатор А.В. Шевелёв подчеркнул, что правительство области намерено и в дальнейшем оказывать поддержку региональной организации и предприятиям ВОС.

Пресс-служба ВОС

(по материалам Пресс-службы Правительства Тверской области)