Общероссийская общественная организация инвалидов
«Всероссийское ордена Трудового Красного Знамени общество слепых»

Общероссийская общественная
организация инвалидов
«ВСЕРОССИЙСКОЕ ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ОБЩЕСТВО СЛЕПЫХ»

МЫ И ОБЩЕСТВО
КОНВЕНЦИЯ ООН О ПРАВАХ ИНВАЛИДОВ:

РИСКИ И НАДЕЖДЫ

(Продолжение. Начало читайте в № 12, 2012 г.)

3. Основные принципы государственной политики в отношении инвалидов

Такие принципы отсутствуют в российском законодательстве, но содержатся в Конвенции ООН «О правах инвалидов». Приведём целиком статью 3 этого документа.

«Общие принципы

Принципами настоящей Конвенции являются:

a) уважение присущего человеку достоинства, его личной самостоятельности, включая свободу делать свой собственный выбор, и независимости;

b) недискриминация;

c) полное и эффективное вовлечение и включение в общество;

d) уважение особенностей инвалидов и их принятие в качестве компонента людского многообразия и части человечества;

e) равенство возможностей;

f) доступность;

g) равенство мужчин и женщин;

h) уважение развивающихся способностей детей-инвалидов и уважение права детей-инвалидов сохранять свою индивидуальность».

Очевидно: сформулированные в Конвенции принципы явно подразделяются на две группы.

Первая группа, в соответствии с идеологией документа, который фактически представляет собой Декларацию прав человека применительно к инвалидам, охватывает положения, в которых специфика политики по отношению к инвалидам как особой группе граждан проявляется лишь косвенным образом. По сути это принципы соблюдения прав любого человека в современном обществе. Такие принципы обозначены в приведённом тексте номерами e, g,  h.

Вторая группа принципов, обозначенная в документе номерами b, c, d, f, характеризует политику государств именно в отношении инвалидов как особого социально-демографического сообщества. 

Что касается первого принципа, то по своему основному содержанию он, безусловно, должен быть отнесён к первой группе. Однако акцентирование уважения независимости имеет для инвалидов особое значение и иногда формулируется как принцип обеспечения самостоятельной жизни.

Стоит отметить, что в Конвенции зафиксированы не все права инвалида и даже не все права человека применительно к инвалиду. Например, в ней отсутствуют специальные нормы, посвящённые одному из важнейших прав человека — праву на жильё. При этом невозможно предположить, что разработчики Конвенции отказались рассматривать эту тему в связи с отсутствием её специфики  в отношении людей с инвалидностью. Ведь во многих аналогичных случаях (например, в вопросах гендерного равенства) соответствующие сюжеты в тексте Конвенции отражены. Напрашивающееся объяснение только одно: разработчики не считали право на жильё одним из основных прав человека и потому не прописали его и в отношении человека с инвалидностью.

С учётом того, что (1) фактически принципы государственной политики в отношении инвалидов сформулированы не только в статье 3, но также в статьях 4 и 5 Конвенции, (2) для национального законодательства многие формулировки Конвенции являются чрезмерно общими, нами предложено внести в действующее российское законодательство следующие основные принципы в области социальной защиты инвалидов:

- недискриминация;

- максимально широкое участие самих инвалидов в формировании и реализации государственной политики, в принятии решений, затрагивающих их интересы («ничего для нас — без нас»);

- обеспечение полноценного и эффективного участия инвалидов в жизни общества;

- максимально широкая интеграция (инклюзия) инвалидов в жизнь общества;

- поощрение собственной активности инвалидов в реабилитации и участии в жизни общества;

- полная информация общества о проблемах инвалидности и жизни инвалидов;

- обеспечение достойного жизненного уровня инвалидов;

- государственная поддержка научных исследований по проблемам инвалидов и инвалидности;

- государственная поддержка общественных объединений инвалидов;

- сотрудничество государства, объединений работодателей и общественных объединений инвалидов в сфере занятости и условий труда инвалидов.

Разумеется, любой предложенный набор принципов в любой области законодательства неизбежно становится предметом дискуссии, тем более, когда речь идёт о столь разнородной общественной группе, как люди с инвалидностью разных категорий и нозологий. Однако, как представляется, включение в законодательство предложенных принципов даже без дополнительной редакции позволило бы отчасти непосредственно опираться на данные принципы при рассмотрении вопросов в суде, а отчасти — в дальнейшем превращать эти общие принципы в конкретные законодательные нормы.

Возвращаясь к тексту Конвенции, обратим внимание ещё и на пункт 4 статьи 5: «Конкретные меры, необходимые для ускорения или достижения фактического равенства инвалидов, не считаются дискриминацией по смыслу настоящей Конвенции».  

В этом тексте чрезвычайно важными представляются две позиции.

Во-первых, введение в текст документа понятия «фактическое равенство». Понятно, что даже в самых развитых странах существует значительный разрыв между провозглашёнными правами инвалидов и их реальными возможностями. В России же этот разрыв огромен и не случайно отражён в притче в виде диалога между рядовым гражданином и государственным чиновником:

— Скажите, я право имею?

— Конечно.

— Значит, я могу?

— Кто Вам сказал?

— Но ведь право я имею…

И так далее до бесконечности.

Во-вторых, Конвенция прямо утверждает, что так называемая позитивная дискриминация (т.е. создание преимуществ во имя фактического равенства) по смыслу документа дискриминацией не является. Этот вопрос имеет принципиальное значение для целого ряда дискуссий при обсуждении российского законодательства, в том числе в отношении сохранения или отмены льгот для лиц с инвалидностью, поступающих в профессиональные учебные заведения. Впрочем, об этом речь пойдёт ниже.

Кстати, упомянутые А.В. Ломакиным-Румянцевым норвежские опасения по поводу возможного снижения уровня социальных гарантий для людей с инвалидностью в связи с принятием Конвенции ООН «О правах инвалидов» представляются безосновательными. Пункт 4 статьи 4 «Общие обязательства» содержит по этому поводу специальную норму:  «не допускается никакое ограничение и умаление каких бы то ни было прав человека и основных свобод, признаваемых или существующих в каком-либо государстве-участнике настоящей Конвенции в силу закона, конвенций, правил или обычаев, под тем предлогом, что в настоящей Конвенции не признаются такие права или свободы или что в ней они признаются в меньшем объёме».

Разумеется, в свете дискуссии о последствиях для законодательства социального подхода к инвалидности это положение важно не только для социальных государств с высоким уровнем гарантий прав инвалидов, но и для России. На него можно будет опираться в случае попыток свёртывания установленных государством гарантий для инвалида под предлогом оказанной ему государством помощи в преодолении социальных барьеров на пути реализации прав и способностей. 

4. Труд и занятость

Этой теме посвящена статья 27 Конвенции, которая обязывает государства-участников признавать «право инвалидов на труд наравне с другими». Приведём некоторые наиболее важные положения этой статьи, предусматривающие обязательства государств-участников обеспечивать:

- «чтобы инвалиды не содержались в рабстве или в подневольном состоянии и были защищены наравне с другими от принудительного или обязательного труда» (пункт 2);

- «открытость, инклюзивность и доступность для инвалидов рынка труда и производственной среды» (пункт 1);

- реализацию «права на труд, в том числе теми лицами, которые получают инвалидность во время трудовой деятельности» (пункт 1);

- «запрещение дискриминации по признаку инвалидности в отношении всех вопросов, касающихся всех форм занятости, включая условия приёма на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда» (подпункт a пункта 1);

- «защиту прав инвалидов наравне с другими на справедливые и благоприятные условия труда» (подпункт b пункта 1);

- «равные возможности и равное вознаграждение за труд равной ценности» (подпункт b пункта 1);

- «безопасные и здоровые условия труда, включая защиту от домогательств и удовлетворение жалоб» (подпункт b пункта 1);

- «осуществление наряду с другими профсоюзных прав» (подпункт c пункта 1);

- «доступ к общим программам профессиональной ориентации, службам трудоустройства и профессиональному обучению» (подпункт d пункта 1);

- расширение возможностей для индивидуальной трудовой деятельности, предпринимательства, развития кооперативов и организации собственного дела (подпункт f пункта 1);

- «наём инвалидов в государственном секторе» (подпункт g пункта 1).  Обе последние нормы практически никак не представлены в современном российском законодательстве;

- «стимулирование найма инвалидов в частном секторе с помощью надлежащих стратегий и мер, которые могут включать программы позитивных действий, стимулы и другие меры» (подпункт h пункта 1). Как и многие другие в Конвенции, эта мера сформулирована крайне неопределённо и предусматривает лишь возможность таких мер, но не их обязательность;

- «обеспечение инвалидам разумного приспособления рабочего места» (подпункт i пункта 1).  В 2004 г. положение об оборудовании рабочих мест для инвалидов в российском законодательстве было значительно ухудшено Федеральным законом № 122;

- «поощрение приобретения инвалидами опыта работы в условиях открытого рынка труда» (подпункт j пункта 1). О квотировании и других мерах в этом направлении речь пойдёт ниже.

Очевидно: несмотря на крайне общие формулировки, которые содержит Конвенция, российское законодательство о труде и занятости инвалидов по многим параметрам ей не соответствует.

Напомню: по данным Счётной палаты, в 1990 г. доля работающих инвалидов в России составляла 22%; в настоящее время — 8% от их общего числа. По данным Минздравсоцразвития, эта доля составила в 2012 г. 22,8%, но от числа инвалидов трудоспособного возраста. Таким образом, оба показателя на данное время более или менее сопоставимы.

На предприятиях Всероссийского общества слепых (ВОС) в советский период работали 54, 2 тыс. инвалидов по зрению (1990 год). В конце 2011 г. на предприятиях ВОС численность работающих инвалидов, причём не только по зрению, составила лишь 11,1 тыс.

Именно поэтому в советский период ВОС на собственные средства не только помогало строить школы для незрячих и оборудовать глазные клиники, но и выступало одним из крупных спонсоров бюджета РСФСР, ежегодно перечисляя в этот бюджет десятки миллионов (т.е. в пересчёте на современные деньги — многие миллиарды) рублей.

По оценкам Всероссийского общества инвалидов (ВОИ), после свёртывания системы налоговых льгот в начале ХХI века численность инвалидов на предприятиях ВОИ сократилась на 30 тысяч и в настоящее время составляет 8 тысяч.

Численность инвалидов по слуху на предприятиях Всероссийского общества глухих (ВОГ) за постсоветский период уменьшилась примерно с 20 тыс. (точные данные утеряны) до менее 1,6 тыс. человек.

Правительственная Программа, известная как «Россия — 2020», требует, чтобы к 2020 г. в стране работали не менее 40% инвалидов трудоспособного возраста — на уровне социальных государств Европы. Фактически же показатели занятости людей с инвалидностью продолжают ухудшаться.

В этой связи на Совете по делам инвалидов при Президенте РФ 22 марта 2012 г. нами было предложено решить четыре первоочередные задачи в этой области, частично продублированные затем в письме на имя Председателя Совета А.В. Дворковича. 

Задача первая — снять искусственные ограничения на занятость инвалидов.

Как уже упоминалось, в действующем законодательстве сохранились «родимые пятна» примитивно-трудового подхода, ставящего уровень  социальной поддержки инвалида в зависимость от ограничения его жизнедеятельности вообще и способности к трудовой деятельности — в особенности. Это выражается, в частности, в том, что на протяжении многих лет первая группа инвалидности официально считалась «нерабочей». Исключение по традиции делалось для инвалидов по зрению. Другими словами, в стране с крайне неблагоприятным соотношением работающих и пенсионеров, боясь, по-видимому, чтобы люди с инвалидностью не обогатились за счёт зарплаты в совокупности с пенсией, власть на протяжении многих лет искусственно препятствовала их трудоустройству, обеспечению сколько-нибудь достойного уровня жизни, а тем самым — и гражданскому становлению.

Позволю себе пример из депутатской практики. Однажды у меня на приёме появилась колясочница — прекрасный специалист по разработке Интернет-сайтов. На работу, однако, её нигде не принимали, ссылаясь именно на «нерабочий» характер первой группы инвалидности. Женщина вынуждена была фиктивно трудоустраивать сына, а работу выполнять сама. Абсурдность ситуации очевидна.

Изменить положение удалось лишь после многочисленных обращений в правительство и к президентскому Совету по делам инвалидов. В настоящее время вступил в силу Приказ Минздравсоцразвития от 26 января 2012 года № 60н, который в значительной степени снимает остроту проблемы. Согласно приказу, третья степень ограничения способности к трудовой деятельности определяется как «способность к выполнению трудовой деятельности со значительной помощью других лиц или невозможность (противопоказанность) её осуществления в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности». Тем самым легализуется труд инвалидов первой группы, имеющих третью степень утраты трудоспособности, за исключением тех, кто работать действительно не в состоянии или кому работа противопоказана по состоянию здоровья. 

Вторая задача может быть кратко сформулирована как госзаказ. Многократно поднимая этот вопрос на президентском Совете, в частности, 22 марта 2012 г., обращал внимание руководства страны на то, что именно наличие такого заказа позволило общественным организациям инвалидов пережить пик своего развития в последние десятилетия советского периода, а его отсутствие прежде всего обусловило упадок их экономики в период послесоветский.

Известно, что в некоторых странах за общественными организациями инвалидов закреплено право на особые виды деятельности, приносящие доход. Наиболее яркий пример — законодательство Испании, предоставившее обществу слепых исключительное право проводить лотереи. Разумеется, в России лидерам общественных организаций инвалидов подобная ситуация не может даже присниться. Однако до так называемой монетизации Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» содержал экономические преференции для общественных организаций инвалидов и предприятий, использующих их труд.

Предложенная нами концепция изменений в законодательство в связи с ратификацией Конвенции предусматривает возвращение и даже усиление этих положений. В том числе предлагается установить:

- квоты не менее 10% для общественных организаций и предприятий инвалидов при выдаче разрешений на определённые виды экономической деятельности;

- перечень товаров, работ и услуг, закупаемых исключительно или по квоте не менее 10% у предприятий, использующих труд инвалидов. Если бы за такими организациями и предприятиями закрепили, например, производство постельного белья и других швейных изделий, которые требуются в государственных и муниципальных учреждениях, на железной дороге и т.п., это стало бы для многих из них реальной серьёзной поддержкой.

Прибавим к этому, что в настоящее время Федеральный закон N 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» содержит  возможность предоставления общественным организациям и предприятиям, использующим труд инвалидов, 15-процентной преференции при проведении торгов на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд. Однако норма эта осталась «мёртвой». Во всяком случае, мне не известно ни одного примера, когда бы подобные преимущества предоставлялись на федеральном уровне. Понятно, что в упоминавшемся выше письме на имя А. Дворковича был поставлен также и вопрос о придании этой преференции обязательного характера. Однако несмотря на обещанную поддержку Председателя Совета по делам инвалидов при Президенте, а затем вице-премьера в Правительстве Премьера Д. Медведева, Минэкономразвития отказалось решать поставленные вопросы, отложив это решение до принятия закона о федеральной контрактной системе. Цитирую выдержки из письма:

«Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость введения обязанности заказчика, уполномоченного органа при размещении заказа путём проведения торгов устанавливать преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и (или) организациям инвалидов, которые осуществляют производство товаров, выполнение работ, оказание услуг, в отношении предлагаемой цены контракта в размере до пятнадцати процентов.

Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 28 марта 2011 г. № Пр-772 (абзац первый) Минэкономразвития России разработан проект федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», направленный на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок... и формирование федеральной контрактной системы (далее — проект федерального закона) в целях улучшения обеспечения государственных  и муниципальных нужд, предотвращения коррупции и неэффективного расходование бюджетных средств.

Проектом федерального закона предусмотрено, что при осуществлении закупок за исключением случая, когда закупка осуществляется у единственного источника, заказчик обязан устанавливать преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до пятнадцати процентов в порядке и в соответствии с перечнями товаров, работ, услуг, установленными Правительством Российской Федерации. При этом информация об установлении таких преимуществ должна быть указана заказчиком в извещении и документации об осуществлении процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей.

Указанные преимущества учитываются при оценке заявок (предложений участников процедур закупок). В случае, если победителем соответствующей процедуры закупки признана организация инвалидов, контракт по требованию победителя заключается по предложенной им цене с учётом преимущества, предусмотренного проектом федерального закона в отношении цены контракта, но не выше начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), указанной в извещении об осуществлении процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей.

С учётом вышеизложенного включение предлагаемых изменений в Закон представляется нецелесообразным».

Третья задача — вернуть в законодательство механизмы, регулирующие квотирование рабочих мест для инвалидов.

Такие механизмы предусматривались Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» до так называемой монетизации. Однако после принятия ФЗ № 122 от 22.08.2004 в большинстве регионов России квотирование не применяется. Впрочем, существуют приятные исключения. Назовем среди них два.

Во-первых, закон города Москвы от 08.04.2009 N 4 «О квотировании рабочих мест», который предусматривает выделение финансовых средств, главным образом, на приобретение оборудования, необходимого для организации рабочих мест инвалидов. Выделяемые на эти цели из московского бюджета деньги не сопоставимы ни с каким другим регионом. Однако эффективность их использования оказалась проблематичной.  Примером может служить история создания бизнес-структурами при поддержке Правительства Москвы call-центра «Телекурс» (Москва, Огородный проезд, д. 5, стр. 3). Проект был широко разрекламирован при участии экс-мэра Ю. Лужкова и даже поддержан Председателем Правительства В. Путиным. Однако затем обеспечить инвалидов работой не удалось, а дело закончилось судебными процессами и даже голодовками. В настоящее время Правительство Москвы создаёт новый call-центр без участия бизнес-структур.

Во-вторых, закон от 21.07.2009 № 1174-ОЗ «О квотировании рабочих мест в Омской области». Уникальность этого регионального закона состоит в том, что он позволяет за счёт средств организаций, не создающих рабочие места для инвалидов, финансировать, хотя и на минимальном уровне, выплату зарплаты людям с инвалидностью, работающим в общественных организациях инвалидов и на созданных ими предприятиях. Закон используется, в частности, для стимулирования более чем скромной оплаты труда активистов в их собственных организациях. Однако в настоящее время представители бизнеса ставят перед региональными властями вопрос об отмене закона.

Предложенная нами концепция предусматривает возвращение в законодательство положений, которые действовали до 2005 г. в части квотирования рабочих мест для инвалидов. А именно:

обязательное квотирование таких рабочих мест на предприятиях с числом работников не менее 30 человек (п. 38);

обязательная плата бюджету субъекта Российской Федерации для тех предприятий, которые такие рабочие места не квотируют. Полученные средства должны использоваться целевым образом на создание рабочих мест для инвалидов на других предприятиях (п. 39).

Кроме того, предлагается ввести гарантии занятости инвалидов в государственном секторе путём установления квоты не менее 5% от числа работающих в государственных организациях.

Интересно, что при обсуждении вопроса о квотировании на заседаниях Совета по делам инвалидов при Президенте Д. Медведеве Председатель Совета А. Дворкович готов был поддержать квотирование в государственном секторе, но без энтузиазма высказывался по этому поводу в отношении частных организаций.

Аналогичную по идеологии позицию после 2008 г. заняло Министерство здравоохранения и социального развития. По меньшей мере, два заместителя министра заявляли о неэффективности квотирования. Вместо развития этого института была запущена программа поддержки предпринимателей, создающих рабочие места для инвалидов, в размере 30 — 50 тысяч рублей за одно место. Видимо, в ситуации, когда, по мнению российской власти, приходится выбирать между интересами инвалидов и интересами бизнеса, она предпочитает последние. Однако такая позиция представляется не только классово ангажированной, но и неубедительной.

Во-первых, в случае квотирования рабочих мест для инвалидов дополнительную нагрузку несёт не бюджет, но работодатели. Напротив, появляется возможность вложить бюджетные деньги в иные социальные программы.

Во-вторых, учитывая, с одной стороны, разнообразие нозологий, а с другой — сохранение значительной  доли ручного труда в российской экономике, возможность трудоустроить инвалида на одно из 25 — 50 рабочих мест в организации представляется вполне реальной. Более того, как уже упоминалось, это может существенно улучшить соотношение работников и неработающих пенсионеров в народном хозяйстве.       

Не разделяя позиции профильного министерства, предлагаем, тем не менее, наряду с квотированием и иные способы стимулирования работодателей к созданию рабочих мест для инвалидов, в том числе:

- возвращение работодателю уплаченных за инвалида взносов на социальное страхование. /Успешно применяется в ряде стран, включая Турцию (п. 40)/;

- уменьшение налога на прибыль на сумму затрат, связанных с созданием рабочих мест для инвалидов. /С определёнными ограничениями норма действовала в отечественном законодательстве в 1990-х гг. (там же)/.

Возможно использование и иных апробированных механизмов.

Наконец, четвёртая задача, «озвученная» мною на Совете по делам инвалидов при Президенте,  — обеспечение льготного налогообложения организаций и предприятий, использующих труд инвалидов.

В своё время в период первого президентского срока В. Путин произнёс фразу, обошедшую телеэкраны и оставшуюся в памяти активной части людей с инвалидностью: «Бюджет России не должен формироваться за счёт инвалидов»! И действительно, при прочих равных условиях труд инвалида в большинстве случаев не может быть конкурентоспособен труду здорового человека. Поэтому сохранение и приумножение рабочих мест для инвалидов невозможно без налоговых льгот. Между тем, на некоторых предприятиях Всероссийского общества слепых за последние десять лет налоговые выплаты увеличились почти в 10 раз. Не удивительно, что количество рабочих мест при этом сокращается.

В частности, при всех достоинствах восстановления  в пенсионном законодательстве страховых принципов они стали использоваться в качестве предлога для увеличения тарифов отчислений в Пенсионный фонд, фонд социального страхования и фонд обязательного медицинского страхования для общественных организаций инвалидов и учреждённых ими предприятий. Динамика роста тарифов выглядит следующим образом:

2009 — 2010 гг. — 14% от фонда оплаты труда;

2011 — 2012 гг. — 22,2%;

С 2013 г. предполагается повышение тарифа до 27,1%, т.е. практически до общего уровня.

После очередного обращения по моей инициативе в президентский Совет трёх его членов — депутатов Госдумы от разных фракций (А. Ломакина-Румянцева, О. Смолина и М. Терентьева) вопрос о поддержке организаций и предприятий, использующих труд инвалидов, был поставлен в повестку заседания 27 апреля 2012 г. Председатель Совета А. Дворкович высказался в том смысле, что не готов рассматривать снижение налогового бремени для таких организаций и предприятий, но будет поддерживать сохранение его на существующем уровне без дальнейшего повышения.

На наш взгляд, это позволит предприятиям выжить, но не жить. Наши предложения в связи с ратификацией Конвенции заключаются в том, чтобы вернуть в законодательство о социальной защите инвалидов государственные гарантии предоставления налоговых льгот для организаций и предприятий, использующих труд людей с инвалидностью.

Очевидно: реализация комплекса предложенных нами мер не только позволила бы достичь показателя в 40% занятых от числа инвалидов трудоспособного возраста, но и принесла бы дополнительные доходы бюджетной системе России. Ведь работающие инвалиды как физические лица платят налоги почти в полном объёме, а неработающие прямых налогов не платят вовсе.

Олег Смолин,

первый зампред Комитета Госдумы по образованию и науке,

вице-президент ВОС

Продолжение читайте в следующем номере.